地方審計工作報告制度在執(zhí)行過程需改進的問題思考
地方審計工作報告制度在執(zhí)行過程需改進的問題思考
1994年8月通過的（中華人民共和國審計法）確定了審計機關(guān)代表本級人民政府向本級人民代表大會常務(wù)委員會就本級預(yù)算執(zhí)行情況作審計工作報告的制度。這一制度的確立對于充分發(fā)揮審計在國家財政經(jīng)濟運行中的監(jiān)督作用，完善我國的人民代表大會制度，加強對財政經(jīng)濟領(lǐng)域的民主法制建設(shè)具有重大意義。實行審計工作報告制度十多年來，各級人大常委會委員對每年的審計工作報告給予了積極評價，社會各界也有很好的反映，說明審計工作報告制度在我國政治制度中占據(jù)重要的位置，審計工作報告的社會效果越來越顯著。
為了總結(jié)現(xiàn)行的審計工作報告制度實施10多年的經(jīng)驗，從理論上分析審計工作報告制度的成效，全面研究審計工作報告和它所取得的效果及存在的不足，進一步提出完善與中國特色社會主義相適應(yīng)的審計工作報告制度的意見和建議。我們（審計工作報告制度研究）課題組就地方審計工作報告制度的執(zhí)行情況在部分有代表性的省份開展了一次專題調(diào)研活動。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，審計工作報告制度的開展對于完善人民代表大會制度，完善預(yù)算管理制度，促進政府管理以及提高審計機關(guān)地位、發(fā)揮審計監(jiān)督職能、擴大審計工作影響等方面確實發(fā)揮了重要作用，但是在實際的執(zhí)行過程中，還面臨著許多困難和問題，還有很多方面有待改進。
一、對審計工作報告重要性的認(rèn)識有待提高
按照我國憲法規(guī)定，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級政府的工作，各級人民政府作為權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，應(yīng)該向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，接受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。因此，審計法要求各級政府向本級人大常委會作審計工作報告制度是憲法這個規(guī)定的具體要求。但對于這個制度的重要性人們還認(rèn)識不足，影響審計工作報告制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。
對于審計工作報告制度重要性認(rèn)識不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，是審計機關(guān)的認(rèn)識不足。尤其是一些縣級審計機關(guān)，他們認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行審計年年審，審計的資金量少，項目不多，每年報告的內(nèi)容和反映的問題大同小異，拿不出高質(zhì)量的審計工作報告，導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)看了不滿意甚至認(rèn)為沒有必要到人大去作報告。其次，是一些地方政府對此認(rèn)識不高。在很多地方，重大項目都是“一把手”項目，政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓，他們當(dāng)然希望這些資金能夠用到項目中去，發(fā)揮應(yīng)有的效益，但是如果發(fā)生了擠占、挪用等情況，他們更希望內(nèi)部解決，不想讓外界知曉而影響其形象，所以，即使在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題寫入了審計結(jié)果報告，也難在審計工作報告中反映。最后，是人大對審計工作報告制度的認(rèn)識不足。一些地方人大，沒有認(rèn)識到審計工作報告對于人大審議財政決算中起到的參考作用。即使在目前已經(jīng)開始開展審計工作報告制度的很多地方，往往也是走走程序，沒有將決算審議與審計工作報告的審議有機結(jié)合起來。沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。
二、審計工作報告的內(nèi)容和范圍有待界定
審計工作報告集中反映了審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行情況進行審計的工作成果，體現(xiàn)了審計機關(guān)履行職能的情況。它一方面反映了一級政府管理和使用財政資金的狀況，另一方面也反映了審計機關(guān)開展審計工作的情況。審計機關(guān)如何履行自己的審計職責(zé)，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要這一報告中體現(xiàn)。通過這一報告，政府、人大和社會公眾可以對審計機關(guān)自身的工作做出判斷和評價，也是對審計機關(guān)的一種考核，通過它建立了一個審計機關(guān)與外界溝通的有效途徑。因此，審計工作報告所反映的內(nèi)容、對審計工作報告范圍的界定具有非常重要的意義。
然而在實踐中，哪些內(nèi)容該進入審計結(jié)果報告甚至審計工作報告，很多地方的審計機關(guān)在草擬審計報告時很難把握。就其原因，主要有以下幾個方面：第一，在我國，審計機關(guān)置于政府內(nèi)，審計的都是政府的事情，尤其是在基層，審計項目的直接責(zé)任人是政府首長，這些項目中如果在資金運用方面出現(xiàn)了問題，審計機關(guān)是否將其放入審計工作報告中常常心中沒數(shù)。第二，在很多地方，“同級審”和“上審下”相結(jié)合，如果上級審計部門審計了下級財政部門的決算，是否是該將其放入審計工作報告中？在調(diào)研的過程中，很多地方呼吁，應(yīng)該出臺相關(guān)的規(guī)范性文件，對這方面的內(nèi)容進行界定，使地方審計機關(guān)在草擬審計工作報告時有依據(jù)和根據(jù)，規(guī)避風(fēng)險。
三、審計工作報告的報告時間有待統(tǒng)一
審計工作報告的時間，就是審計機關(guān)何時代表政府向人大常委會做這份審計工作報告。自1996年以來，審計署每年報告的時間都是相對固定在6月份左右，與人大常委會審議中央財政決算結(jié)合在一起。何時報告影響到審計機關(guān)如何安排審計項目，因為年度預(yù)算執(zhí)行審計要圍繞這個報告來展開，如果沒有相對固定的時間，就會導(dǎo)致審計機關(guān)難以安排一年的項目計劃，審計組難以在審計過程中把握進度。從調(diào)查的情況來看，有兩個問題普遍存在：一是審議決算與審議工作報告并不統(tǒng)一，二是部分地方審議工作報告的時間不固定。
雖然各級審計機關(guān)都有自己相對穩(wěn)定的報告時間，但是這些時間的安排都是根據(jù)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯陌才哦ǖ模骷壵g沒有相應(yīng)的規(guī)定和安排，在報告過程中也沒有銜接。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)還是跟審計署的時間安排相仿安排在六七月，但還是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大報告兩次。報告時間的不統(tǒng)一就會導(dǎo)致審計部門在做審計報告時很難銜接起來，如有些地方在“上審下”，如果上級部門提前向人大做了報告并將報告內(nèi)容向社會公布，下級審計機關(guān)在向本級人大作審計報告相關(guān)內(nèi)容時就要考慮到上級部門報告的影響。有些審計項目是多個審計機關(guān)協(xié)同配合完成的，如果某一個機關(guān)在審計報告中列出并向社會公布，必然會影響其他審計機關(guān)對這個項目的報告。因此，各級審計機關(guān)在審計工作報告時間上的選擇應(yīng)該規(guī)范和統(tǒng)一起來，一方面有利于各級審計機關(guān)安排審計項目，另一方面，也有利于各級審計機關(guān)在報告過程中能夠更好地銜接和配合。
四、處理好與人大和政府的關(guān)系有待探索
在審計工作報告過程中，處理好與人大和政府的關(guān)系非常重要。這是因為，審計機關(guān)是代表政府向人大作審計工作報告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同時報告的內(nèi)容又是政府的事情，審計工作報告是在審計結(jié)果報告的基礎(chǔ)上生產(chǎn)的，所以還要得到政府的同意。審計工作報告的報告對象是人大常委會，在作報告前，人大一般會關(guān)注工作報告的準(zhǔn)備情況，而審計機關(guān)也會關(guān)注人大關(guān)心的話題，因此，兩者間的溝通、協(xié)調(diào)非常必要。雖然審計工作報告制度直接涉及的是人大與政府的關(guān)系，執(zhí)行機關(guān)向權(quán)力機關(guān)報告工作，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督執(zhí)行機關(guān)的工作情況，但是在實際操作過程中，存在著審計機關(guān)、政府、人大三者間的關(guān)系。
在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，很多地方都能處理好與政府和人大的關(guān)系，政府首長對審計高度重視，在審計項目立項時點題，審計過程中協(xié)調(diào)關(guān)系，審計結(jié)果后督促整改落實，這種全程式地關(guān)注使得當(dāng)?shù)氐膶徲嫻ぷ鞑粌H得到領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，還能得到被審計單位的配合。在處理人大關(guān)系方面，一些地方審計部門也是從立項時就跟人大溝通，關(guān)注人大關(guān)心的話題，在對審計整改過程中，讓人大參與促使整改落實，這些措施不僅加強了同人大的交流與合作，更使審計工作上了一個新的層次。但是也有一些地方反映，審計機關(guān)在處理好這些外部關(guān)系方面面臨著一定的困難，在很多時候處于尷尬的境地，主要表現(xiàn)在：第一，在一些地方的審計工作得不到領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，政府首長不關(guān)注審計部門的工作情況，審計機關(guān)的人財物得不到保障，開展工作難度大，向領(lǐng)導(dǎo)匯報工作的機會較少等等。第二，在一些地方，人大和審計機關(guān)還沒有建立起交流機制，人大不太關(guān)心審計部門所開展的審計工作及其效果，審計部門也不與人大溝通，彼此信息不暢。
五、審計工作報告公告制度的推廣有待加強
審計結(jié)果公告制度是監(jiān)督審計結(jié)果執(zhí)行的有效途徑。推行審計結(jié)果公告制度，將審計監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督有機結(jié)合，有利于審計結(jié)論的落實，擴大審計的影響。
在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方還沒有執(zhí)行審計結(jié)果公告制度，縣級審計機關(guān)這個問題更突出。究其原因，主要有以下幾點：第一，對審計結(jié)果公告制度的重要性認(rèn)識不足。在很多地方，由于公眾的參與意識薄弱，他們沒有意識到自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計工作報告公開之后也不會產(chǎn)生什么影響，因此，人們認(rèn)為公告的意義不大。第二，政府的積極性不高。只有在上級政府的要求或迫于壓力的情況下，才會對審計結(jié)果進行公告，尤其是在經(jīng)濟相對落后、信息相對閉塞的地區(qū)。第三，審計結(jié)果公告的載體有限。公告要取得好的效果，載體的選擇很重要。國家審計署的審計結(jié)果公告之所以能夠引起社會的廣泛關(guān)注，與各種媒體的宣傳和報道密切相關(guān)，然而在一些地方，尤其是相對落后的市縣，所能選用的載體非常有限。他們沒有自己的報紙，有的甚至連電視電臺也沒有。而且這些載體的影響面很小，難以達(dá)到預(yù)期的效果。
六、審計工作報告的格式有待規(guī)范
目前，雖然審計署和各級審計機關(guān)都有對審計報告的規(guī)范格式的要求，而對于審計機關(guān)向政府提交的審計結(jié)果報告和向人大提交的審計工作報告，卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。
在實踐中，各級審計機關(guān)的審計工作報告起草組在向人大準(zhǔn)備審計工作報告時，主要參照上級審計機關(guān)和同級審計機關(guān)報告的形式，再根據(jù)當(dāng)?shù)卣蛉舜蟮囊螅瑢懗鲞m合自己的審計工作報告。因此，上級審計機關(guān)的報告格式起到示范作用，只要其格式發(fā)生了變化，下級審計機關(guān)會考慮做相應(yīng)變化。審計工作報告格式是審計工作報告內(nèi)容的載體和形式，需要相應(yīng)的穩(wěn)定性。因此，需要出臺一個規(guī)范的格式，以免許多審計機關(guān)在準(zhǔn)備審計工作報告時無所適從。
盡管審計工作報告制度在地方取得了一些成績，但是仍然存在著很多問題，這些問題的解決需要各方面的努力。在這里尤其強調(diào)的是，各級人大在這方面還能發(fā)揮更大的作用，做更多的工作，因為，人大要把工作做得更實，審計工作報告是一個很好的載體，同時，審計工作的報告對象是人大，人大可以將其報告的內(nèi)容納入監(jiān)督的范圍。
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