推進義務教育校際間財政均衡的策略論文
[摘要]義務教育財政均衡配置強調每個學生均衡享有義務教育財政資源，校際間教育財政均衡配置應成為義務教育均衡發展的重點。目前為止，我國義務教育財政非均衡問題有了一定程度的改善，但對于省(市)域的教育財政均衡而言，在縣(區)間義務教育財政差距相對縮小的背后，校際間財政差距依然突出。北京市18個區縣的官方數據及對北京市部分區縣內256所中小學的調查數據顯示出：校際間的財政差異明顯高于區縣間差異，校際間財政的存量差異高于增量差異，公眾對校際間財政均衡的滿意度低于對區縣間財政均衡的滿意度。推進義務教育校際間財政均衡的策略選擇有：建立區域內校際間教育財政均衡指數；完善地方政府教育預算過程的學校參與；科學選擇均衡校際間財政增量與存量策略；完善校際間財政均衡信息披露制度。
[關鍵詞]教育均衡發展；義務教育；校際間財政均衡；財政增量與存量
財政均衡是義務教育均衡發展水平的重要表征和基礎。各級政府在推進義務教育均衡發展的進程中，義務教育財政投入的總量規模不斷擴大，教育非均衡狀況得到不同程度的改善。但是，需要特別關注的是，區域內校際間財政差異并未隨著義務教育財政投入總量增長而實現同比的改善。對于省(市)域的教育財政均衡而言，在縣(區)間義務教育財政差距相對縮小的背后，校際間財政差距依然突出。很顯然，如果義務教育財政均衡不能深化到縮小校際間差異的層面，那么“辦好每一所學校，教好每一個學生”的義務教育均衡發展目標是不可能真正實現的。
一、關注校際間教育財政均衡的動因分析
(一)校際間財政均衡是學生均衡享有義務教育資源的基礎
從教育機會均衡、教育資源均衡到教育結果均衡是義務教育均衡發展不同時期的目標。我國目前正處在從教育機會均衡到教育資源均衡的轉型時期，學生均衡享有教育資源的水平成為評價義務教育均衡發展程度的重要指標。而從教育資源的構成要素及推進義務教育均衡發展的相關政策來看，最終都要落實到每個學校乃至學生所能夠獲得的教育財政資源的多少。顯然，如果不能實現校際間財政均衡，學生均衡享有義務教育資源的目標是難以實現的。
(二)校際間差異是學生及家長感受最為直接的對象
盡管我國推進義務教育均衡發展是分層次逐步實施的，從縣(區)內、縣(區)間到省際間逐步縮小差距，最后實現全國義務教育均衡，但學生及家長感受最為直接的是本縣(區)內學校間的差異。他們往往是通過對校際間差異的感受來評價義務教育均衡的水平，決定孩子受教育學校的選擇。相關調查結果顯示：校際間的差異普遍存在，而越是義務教育發達地區，學生及家長對校際間差異感受越突出，擇校率也越高。或許發達地區普通學校的教育水平也明顯高于其他區域的重點學校，但學生及家長比較的對象只是本縣(區)的學校，對其他縣(區)學校之間的差異沒有直接的感受。從辦人民滿意的教育、提高縣(區)內公眾義務教育的滿意度的政策效果來看，縮小校際間財政差距對提高義務教育均衡水平是非常關鍵的。
(三)縣(區)間教育財政均衡水平不能真正反映校際間的財政差異
國內有關義務教育財政均衡狀況的實證研究成果，大多是以省際間、跨省份的區縣間生均教育經費的面板數據為依據，來分析全國義務教育財政均衡狀況。如：袁連生和王善邁用“省際義務教育生均經費的基尼系數和變異系數”以及人均財政支出作為一個解釋變量的雙變量線性回歸模型；潘天舒利用1998年全國的2173個縣數據、曾滿超等利用1999年全國的2900個縣級單位的數據，寥楚暉利用2002年、2004年數據，對全國義務教育支出非均衡進行了研究；王蓉利用全國的2178個縣數據，并運用Generalized Entropy Class(GE指數)分別研究了在組內和組與組之間呈現出的地方政府教育財政支出的不平等性。但對于某一區域內(比如省域內)區縣間、校際間的義務教育財政均衡的`實證分析研究成果較少。事實上，即使是在義務教育發達的地區，校際間差異仍然突出。比如，中央教育科學研究所程方平研究員根據北京市海淀區政協文教委以及民革、民建、民進等民主黨派多次調研結果形成的調研報告顯示，“在相當長的時期內，人們總認為教育最為發達的海淀區應該是所有居民都能享受平等和相對優質教育的地方。事實上，在海淀區的地圖上，在中關村以外，包括南部城區、西部郊區和面積廣大的北部農村地區，學校教育的差別明顯存在，而且還在迅速地擴大，有些地方的公立學校教育甚至到了危險和嚴重的地步”目。這種狀況提醒我們，在分析區域義務教育財政均衡狀況時，如果僅僅使用區縣之間的差異數據，往往會掩蓋義務教育財政差異的真實狀況。
(四)校際間財政均衡是長期被忽視的義務教育均衡關鍵指標
筆者發現，各級政府對義務教育均衡發展狀況的相關數據披露的結果顯示：至今為止，在國內各級政府公開的教育財政相關信息中，尚無學校之間教育財政均衡狀況的相關數據。政府部門披露的數據大多是義務教育的經費總量、財政投入量、增長率等。至于政府的財政投入對縮小學校之間財政差距的結果基本是被忽略的。不可否認，義務教育財政投入總量的增長有利于改善學校之間財政非均衡狀況，但兩者之間并不存在必然的因果關系，這需要分析義務教育財政投入在學校之間的分配關系。政府部門之所以不能或者不敢公開學校之間的財政均衡數據并非是統計上的困難，而是義務教育財政總量的數據相對于學校間財政均衡的數據更能夠反映教育政績。如果政府長期忽視學校間財政均衡的指標，不斷增加的義務教育財政投入不僅不能有效縮小學校間財政差距，反而有可能導致以“示范學校”的政績工程代替義務教育均衡發展，進而掩蓋學校之間差距進一步擴大的事實。
二、區域內校際間教育財政非均衡狀況的實證分析
基于北京市18個區縣的官方數據及筆者對北京市部分區縣內256所中小學的調查數據的統計分析結果，北京市校際間教育財政非均衡主要表現在：校際間的財政差異明顯高于區縣間差異，校際間財政的存量差異高于增量差異，公眾對校際間均衡的滿意度也低于區縣間。縮小校際間財政差距是義務教育財政投入的重點。
(一)校際問教育財政差異明顯高于區縣間差異
表1、2數據顯示，盡管區縣間、校際間生均教育經費和公用經費差異均基本呈相對縮小的態勢，但校際間生均經費的差異明顯高于區縣間，且初中差異高于小學。以2007年為例，校際間初中、小學生均教育經費差異高于區縣間差異分別為23％、20％；校際間初中、小學生均公用經費差異高于區縣間差異分別為13％、10％，初中差異明顯高于小學。如果從校際間教育經費內部差異來看，生均公用經費差異非常突出。
(二)校際間教育財政資源存量差異高于增量差異
如果把年度生均教育經費、公用經費作為教育財政增量，把生均固定資產總值、生均專用設備值作為存量，圖1、2數據顯示，校際間教育財政的存量差異明顯高于增量差異。
圖1數據顯示，2002-2007年初中校際間的生均固定資產總值變異系數、生均專用設備變異系數都是高于生均教育經費的變異系數，2003年初中校際間的生均固定資產變異系數最高達137％，比同年的生均教育經費變異系數62％高出74％，雖然后來的幾年中兩者之間的差距有所縮小，但到2007年，初中校際間的生均固定資產變異系數仍在98％，比同年的生均教育經費變異系數58％還高出40％。初中校際間的生均專用設備值變異系數雖然從2002年的92％下降到2007年的69％，但還分別高于2002年、2007年的初中生均教育經費16％和11％。
圖2數據顯示，雖然小學校際間的生均固定資產總值變異系數從2002年的99％下降到2007年的74％，生均專用設備值變異系數從2002年的78％下降到2007年的55％。但與生均教育經費差異比較，2002年生均固定資產總值變異系數高于同年的生均教育經費差異，差異高達35％，生均專用設備值變異系數高于同年的生均教育經費差異，差異高達14％。到2007年，小學生均固定資產總值、生均專用設備值變異系數仍然高于生均教育經費變異系數，分別高達32％和13％。校際間生均固定資產總值及生均專用設備總值差異高于生均教育經費差異，主要是長期以來政府非均衡義務教育財政投入政策導致的結果。目前地方政府對農村及薄弱學校財政投入傾斜政策以利于改善這種狀況，但各地示范性學校的政績工程可能又會“對沖”政策的執行效果。
(三)公眾對校際間財政均衡的滿意度低于區縣間
基于筆者2008年10月對北京市部分區縣內256所中小學調查數據的統計分析結果顯示，公眾對區縣間的教育均衡滿意度高于對校際間教育均衡的滿意度，對小學校際間教育均衡滿意度高于對初中校際間教育均衡的滿意度。在被調查的初中學校里，對校際間生均教育經費均衡的不滿意度最高，占被調查學校的46.8％，對區縣間生均教育經費均衡不滿意的學校占被調查學校33.6％，對校際間的不滿意度高于區縣間13.2％。對小學校際間生均教育經費均衡不滿意和非常不滿意的比例加總為31.3％，對區縣間不滿意和非常不滿意的比例加總為28.1％，校際間的不滿意度高于區縣間不滿意度3.2％。就初中與小學比較而言，初中區縣間、校際間的生均教育經費均衡不滿意率高于小學。
三、推進區域內校際間教育財政均衡的策略選擇
(一)建立區域內校際間教育財政均衡指數
雖然推進義務教育均衡發展是政府長期的目標，但并非沒有時間的約束，況且，均衡發展長期目標也應該有階段性的目標來支撐。從推進區域內校際間財政均衡進程的需要來看，中央和省級政府應建立動態的、最低的義務教育校際間財政均衡指數，即校際間義務教育生均教育經費絕對量和相對量的差異系數，以監測和調控全國和省內義務教育校際間財政均衡的進程。縣(區)政府需要建立五年和年度的義務教育財政總體投入水平指數與學校之間義務教育財政均衡指數。區縣政府的財政投入的重點是推進學校之間教育財政均衡，上級政府也應以校際間財政均衡指數作為考核下級政府推進義務教育均衡發展成效的量化核心指標。因為，只有當政府部門工作目標被量化，才能形成工作壓力的氛圍。
(二)完善地方政府教育預算過程的學校參與
從校際間教育財政非均衡形成的原因看，學校的預算外收入是重要影響因素。這就要求政府規范學校的所有教育收支，將政府用于學校的各種專項支出以及學校的各種財政性收入全部納入預算。完善的地方政府教育預算，應當有學校的參與：一是學校根據生均教育經費支出標準及學校特殊經費需求提出經費需求，編制預算表；二是政府根據義務教育服務均衡化的財政需求核定生均教育經費支出標準；三是政府應將預算內外教育財政資金統籌起來，確定義務教育財政總供給量，并據此進行均等化配置；四是學校應參與區縣政府教育支出預算過程，區縣政府應公開預算過程相關信息，學校之間在平等基礎上進行預算博弈；五是經過批準的政府預算應堅決執行，預算執行的調整應通過法定程序，因為從根本上講，政府促進義務教育校際財政資源配置均衡的政策，只有被落實到政府預算執行中才可能發揮實效。
(三)科學選擇均衡校際間財政增量與存量策略
現階段，義務教育校際間財政均衡重點在區縣內，均衡區縣內校際間義務教育財政均衡配置應采取的策略是：每個區縣要根據生均教育經費支出水平對區縣內所有學校進行排序，選擇15％處于中位水平學校的生均教育經費水平作為基準，對低于標準的學校進行補助，使其達到標準。尤其是接受市級財政一般性教育專項資金的區縣，資金應主要用于縮小區縣內學校之間教育財政差距，省級(市級)政府應把區縣內義務教育校際間教育財政均衡程度，作為考核區縣政府使用一般性教育專項資金效率的核心指標。
均衡校際間義務教育財政存量的策略有以下兩點。第一，根據本區縣人均GDP的增長水平，具體測算出可能提供生均固定資產總值和生均專用設備值水平，在此基礎上提出生均固定資產總值和生均專用設備值標準。對低于標準的學校，財政要加大專項資金投人來促進均衡。這不僅考慮了義務教育投入與人均GDP關系，也體現區域內應均衡享有公共教育資源的基本理念。第二，根據目前校際間生均固定資產總值和生均專用設備值存量差異，通過排序選擇15％中位的學校作為基準學校，加強重點投入，提高生均固定資產總值和生均專用設備值水平。
(四)完善校際間財政均衡信息披露制度
完善財政信息披露制度是滿足公眾(納稅人)行使政府的財政支出相關信息知曉權利的根本保證，也是提高公眾參與社會監督的基本途徑，更是各級政府應盡的責任和義務。目前，在政府信息公開的背景下，教育領域信息公開程度最低的莫過于財政支出的相關信息。盡管地方政府在推進義務教育均衡發展的政策中都規定了“建立縣級政府義務教育均衡檢測制度，定期對區域和學校間的差距進行檢測與分析，建立以督導評價結果為主要依據的義務教育公報、通報、表彰制度”，但時至今日，大部分的財政信息仍然是作為政府及學校的“機密”而對公眾“無可奉告”，在政府公開的信息中很難及時查詢到校際間義務教育財政信息。而在缺乏權威的、全面的教育財政信息條件下，公眾對政府的財政信息的知曉及監督權利的行使本身就是句空話。
推進區域內校際問教育財政均衡需要注意以下三方面。第一，及時、完整披露義務教育財政數據。省級政府教育行政部門教育財政信息應披露省、縣(區)兩級主要財政數據(比如縣(區)生均教育經費、生均公用經費、生均固定資產總值、生均專用教學設備值等)；縣級政府教育行政部門教育財政信息應披露縣、學校兩級主要財政數據；學校應在校園網上披露全部財政信息。同時，財政信息披露時間應與年度財政決算時間同步。第二，省縣政府教育行政部門應定期披露區域內(縣際間、城鄉間、學校間)教育財政均衡相關數據，實時監測均衡狀況的變化，并據此調整義務教育財政投入政策。第三，省縣兩級政府應通過網絡及問卷等調查方式及時獲取區域內公眾對校際間財政均的滿意度數據，充分發揮公眾的社會監督作用，強化推進區域內義務教育校際間財政均衡的實效性。