論中小學后勤管理新模式區(qū)域統(tǒng)籌論文
隨著教育改革的不斷深入，中小學后勤管理工作逐漸暴露出一些難以解決的問題，如后勤人員編制問題、學生食堂管理問題、校舍維修的操作問題、教育教學設備購置問題、財務預決算問題等。要解決這些實際問題就必須對中小學后勤管理繼續(xù)進行全面深入的改革。通過長時間的分析研究，筆者認為建立“區(qū)域統(tǒng)籌”的學校后勤管理新模式是解決一系列難題的有效途徑。
一、區(qū)域統(tǒng)籌的主體是學校后勤管理服務中心
所謂區(qū)域統(tǒng)籌，就是按行政區(qū)域在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一管理和指導中小學后勤工作。實行區(qū)域統(tǒng)籌一般要成立一個學校后勤管理服務中心，學校后勤管理服務中心隸屬區(qū)縣教委管轄，成立后可以設立以下部門：編外人員人事管理部、基本建設部、教育技術(shù)裝備部、財會中心。僅僅設立幾個部門還不能算實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌，真正實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌還要在具體工作上做到以服務學校、服務師生為目的統(tǒng)分結(jié)合，統(tǒng)得有力、分得有效。
二、區(qū)域統(tǒng)籌模式的主要目標和內(nèi)容
區(qū)域統(tǒng)籌的主要目標是使學校后勤管理服務實現(xiàn)專業(yè)化、社會化和精細化，不斷提高教育資源配置的效率和效益，更好地為教育教學服務，為師生員工的生活服務，為教育改革和發(fā)展服務，為素質(zhì)教育服務，促進學生健康成長，形成師生滿意的基礎教育后勤服務體系。
區(qū)域統(tǒng)籌要協(xié)調(diào)好勞動和社會保障、建委、財政等相關(guān)部門，從而實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”，即勞務統(tǒng)一管理、工程統(tǒng)一招標專業(yè)介入、物品統(tǒng)一采購、財務統(tǒng)一收支。
1.勞務統(tǒng)一管理
目前，很多學校都雇有臨時工，如宿舍管理員、食堂工作人員、門衛(wèi)、電工、維修工、水暖工、保潔員、司機和安全保衛(wèi)等。在教育系統(tǒng)人員編制中沒有完全考慮這些人員需求，而學校又需要這些人，只能雇用臨時工來負責這些方面的工作；有的學校就把其中一些工作承包給社會上的專業(yè)公司，例如保安、綠化等，還有一些學校把學生食堂承包給社會上的一些公司(個人)經(jīng)營。
雇用臨時工和對外承包，都存在諸多弊端，一是臨時工工資或承包企業(yè)的利潤加重了學校的負擔，甚至可能轉(zhuǎn)嫁到學生身上。二是人員大多沒有經(jīng)過正規(guī)培訓，服務意識淡薄，服務質(zhì)量不高。三是《中華人民共和國勞動合同法》規(guī)定“勞動者在該用人單位連續(xù)工作滿十年的”應該簽訂無固定期限合同，為了避免留下“后患”，一般的學校都會在十年期滿之前解除與臨時工的合同，學校這些工作又不能沒有人做，只能再招人，從頭開始培養(yǎng)訓練。每一個臨時工與學校單獨訂立合同，勞務關(guān)系都是個人和學校之間的關(guān)系，一旦工作中出現(xiàn)失誤給學校造成了損失，個人又無力賠償。
實行區(qū)域統(tǒng)籌后非教育系統(tǒng)編制勞務人員由學校后勤管理服務中心編外人員人事管理部統(tǒng)一管理，不同地區(qū)可以根據(jù)本地情況采取不同形式實現(xiàn)。
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可采取企業(yè)承包經(jīng)營為主，直接管理為輔的形式。學校后勤管理服務中心通過對社會服務環(huán)境的考察，然后分類進行服務招標，保潔、食堂經(jīng)營、校內(nèi)超市經(jīng)營、保安、綠化、校舍維修、設備維護等都是可以列入招標范圍的服務項目。學校的財務工作不能委托社會上的公司來管理，學校后勤管理服務中心的財務中心可以全面負責，另外宿舍管理員、司機等工作，社會上沒有專業(yè)公司從事這方面的業(yè)務，這類純粹勞動力密集型的工作由學校后勤管理服務中心直接招聘勞務人員。
經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)建議實行直接管理為主，承包經(jīng)營為輔的方式。學校后勤管理服務中心編外人員人事管理部統(tǒng)一考試招聘，統(tǒng)一簽訂合同，統(tǒng)一支付報酬。編外人員人事管理部搞清本系統(tǒng)所需各種勞務的情況，面向社會招聘有相應技能的工作人員，經(jīng)過一定時間的培訓，考試合格的由學校后勤服務管理中心統(tǒng)一簽訂雇用合同，派到學校承擔相應的工作，這些人派到學校后具體工作由學校負責管理，工資由后勤服務中心發(fā)放。后勤管理服務中心負責這些人的考核、續(xù)聘、解聘，考核以用工單位的意見為主。
在學校非教育系統(tǒng)編制人員勞務用工改革過程中，僅靠教育系統(tǒng)的力量是遠遠不夠的，只有各級黨委政府高度重視才能成功。學校非教育系統(tǒng)編制人員勞務用工改革關(guān)系到財政方面，還關(guān)系到人事、勞動保障、法律，啟動改革之前要將這些部門領(lǐng)導召集到一起統(tǒng)一思想，會商改革的具體方案，各部門群策群力，這項工作才能做好。國家的有關(guān)法律法規(guī)是保證這次改革成功的基礎，研讀相關(guān)法律，聘請專業(yè)法律專家參與，改革就有了足夠的保障。
2.工程統(tǒng)一招標專業(yè)介入
學校后勤管理服務中心設立基本建設部，統(tǒng)一負責所屬學校的新校舍建設和既有建筑維修，以及與建筑有關(guān)的水、暖、電、氣、路等市政工程的管理。
學校是人員密集場所，是集中大量“國家未來”的公共場所，在工程建設上要高標準嚴要求。學校建筑不同于其他建筑，應該更具有安全性、教育性、思想性、藝術(shù)性，學校建筑的根本屬性是教育性。學校的建設工程不應該單純遵循國家規(guī)定的招標標準，而應該提高標準。
搞好學校的建設工程關(guān)鍵要提高招標標準：要在國家相關(guān)規(guī)定的基礎上普遍提高一個層次。既要規(guī)定造價在50萬元以上的工程就必須實行招投標，不論是新建工程，還是維修改造工程；又要規(guī)定重點項目必須實行招投標，并應詳細規(guī)定重點項目的內(nèi)容；還要規(guī)定投標企業(yè)資質(zhì)等級要求，根據(jù)不同建設規(guī)模、不同用途規(guī)定設計、施工、監(jiān)理的不同資質(zhì)等級，原則是比國家或地方規(guī)定的資質(zhì)提高一級。其他投資額較小的維修工程也必須以招標的形式確定幾家長期合同服務單位。承包小型維修工程的施工單位招標，學校后勤管理服務中心建設工程管理部擬好入選條件，由專家組負責評判確定，第二年再次評選時要把上一年在教育系統(tǒng)的業(yè)績作為考核的重要參考。凡是在施工中出現(xiàn)安全事故、質(zhì)量事故、治安問題、勞務糾紛的一律排除在第二年參選范圍之外。如果轄區(qū)內(nèi)學校不多，也可以由學校后勤管理服務中心雇用一批專業(yè)人員從事這方面的工作。
學校的建設工程管理主要是學校管理和教委直接管理兩種方式，或是這兩種方式的結(jié)合。無論是教委還是學校，管理者也大多是教師，他們?nèi)狈ㄔO方面的專業(yè)知識。建設過程中施工單位是否照圖施工，施工中所使用的材料是否合格，管理工程的教師根本不懂，由教師管理工程不僅不能發(fā)現(xiàn)建設工程施工過程中的問題，還有可能出現(xiàn)一些由于不懂工程而提出一些違背建設工程法規(guī)的要求，造成建設工程在建設階段就存在隱患。有監(jiān)理的工程，監(jiān)理如果負責任工程質(zhì)量相對較高，監(jiān)理如果不負責任或根本沒有監(jiān)理介入，那么學校工程質(zhì)量就沒有了保障。
學校后勤管理服務中心基本建設部應聘用一批專職和兼職的專業(yè)人士參與工程管理，這些專業(yè)人員應以建造師為主，專業(yè)要齊全，至少還要有一名高級工程技術(shù)人員。有這樣一支隊伍監(jiān)督施工，就能夠克服本系統(tǒng)人員不專業(yè)、發(fā)現(xiàn)不了施工問題的弊端。還可以同一家監(jiān)理公司簽訂長期合作合同，費用包干，由這家監(jiān)理公司負責監(jiān)管所有工程，這主要針對維修工程而言，新建工程一般都需要進行監(jiān)理招標。專業(yè)施工，專業(yè)監(jiān)管，教育系統(tǒng)建設工程專業(yè)人員介入才能實現(xiàn)有效管理。但也不能只交給基建方面的專業(yè)人士來管理，因為建筑物用途不同，都會有一些自身的需要，學校的建筑物也是一樣，而且不同學校，教學目標任務不同對建筑物也就有一些不同的要求，因此，學校后勤管理服務中心的基建工程部必須有懂教育教學的人參與管理。
3.物品統(tǒng)一采購
教育系統(tǒng)需要使用的物品很多，書、本、筆、粉筆、實驗設備、教學儀器、化學藥品、辦公桌椅、計算機等，所謂的統(tǒng)一采購，指的是統(tǒng)一進行政府采購，但也不是學校所需所有物品都進行統(tǒng)一采購，本、筆、粉筆、化學藥品等低值易耗品由學校根據(jù)需要自行采購，而像計算機、辦公家具、學生課桌椅、印刷設備、攝影攝像器材一般都應通過政府采購。
根據(jù)法律規(guī)定，凡是列入政府采購目錄的物品一律進行政府采購，教育系統(tǒng)有不少物品需要統(tǒng)一采購，但經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)一些學校違反政府采購規(guī)定，“擅自采購”某些物品，更多的是政府采購來的物品不能滿足需要，尤其是現(xiàn)在的一些電子類教學儀器設備。
本該采購的不通過政府采購單位自行購買，有時是因為同類物品突然損壞，而這件物品又是教育教學必需的，通過政府采購需要40多天的時間，不能及時到位，會影響學校的教育教學，因此會不時出現(xiàn)“擅自采購”的情況。
一些高水平的產(chǎn)品往往只有少數(shù)廠家能夠生產(chǎn)，而政府采購時，如果將采購產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)確定為這類產(chǎn)品，有變相指定生產(chǎn)廠家的嫌疑，而不能把更高技術(shù)水準的參數(shù)加入進去，采購來的產(chǎn)品就不能滿足教育教學使用的需要。以現(xiàn)在普遍采用的`計算機為例，有些教學軟件只能在硬件配置較高的計算機上運行，而采購時又不能把配置要求提到這個程度，就造成一些教學軟件在學校成了擺設。
通過政府采購買來的教育教學設備，不能全面享受后期維護保養(yǎng)升級換代服務。采購與使用脫節(jié)，采購者不是使用者，這往往會造成供貨商只重視采購環(huán)節(jié)，對售后服務環(huán)節(jié)不夠重視，甚至直接省略售后服務環(huán)節(jié)，形成設備買來之后出了問題無人負責的情況。
毫無疑問，教育系統(tǒng)購買物品應該按照國家法律規(guī)定實施政府采購。學校后勤管理服務中心設立教育技術(shù)裝備部負責教育教學設備、辦公家具等學校大宗物品的采購，應該通過與政府采購辦的溝通，建立一套機制，避免出現(xiàn)學校擅自采購、采購的設備不能滿足需要、采購來的物品缺乏售后服務。
第一種：定點供貨商機制。定點供貨商通過政府采購程序確定，每年采購一次，規(guī)定只負責供應小數(shù)量物品，需要物品數(shù)量超過規(guī)定，必須履行政府采購程序，單獨立項進行采購，這樣就解決了突然損壞、無法維修，而教育教學又必需的設備購買問題。
第二種：自行采購機制。在采購那些技術(shù)要求高的產(chǎn)品時，應通過溝通，與政府采購管理部門達成一致，政府采購管理部門在了解所采購物品的特殊性后，一般委托項目單位自行采購。
第三種：使用者直接參與機制。讓學校參與政府采購過程，完成采購后舉辦供貨商與使用者見面會，見面會上將政府采購相關(guān)檔案交給學校一份復印件，讓學校對所提供的產(chǎn)品、廠家有一定了解，對政府采購合同有所了解，與供貨商見面，商定供貨時間、交接人、聯(lián)系方式，并讓學校方面參加驗收。當然最重要的還是在招標文件中對售后服務有所規(guī)定，在合同中約定好保修、回訪、維修等一系列問題。
學校后勤服務中心教育技術(shù)部必須認真研究政府采購的有關(guān)政策法規(guī)，熟悉政策法規(guī)才能很好地利用政府采購平臺為學校購置質(zhì)優(yōu)價廉的各種物品。在了解政策法規(guī)的同時，還應對教育教學需求有比較深入的了解，在進行政府采購時才能提出恰當?shù)闹笜梭w系，這樣才能采購到教育教學真正需要的裝備。
4.財務統(tǒng)一收支
現(xiàn)在各地學校的財務管理有很多不同的模式，但大多是以區(qū)縣財政撥款、各校自主支付為主方式的各種變形。政府投資建設，政府管理運行，這是由我們的社會主義性質(zhì)決定的，社會主義國家必須保證廣大群眾的利益，讓每個人都平等享受受教育權(quán)利。學校的開辦資金多由財政保證也是由國家性質(zhì)、學校性質(zhì)決定的。國家非常重視教育，隨著改革開放的不斷深入，財政資金越來越充裕，在教育方面的投入也是逐年增加，同時，對財政資金使用的管理也越來越嚴格，配套的管理措施接連出臺，預決算制度、零余額賬戶、國庫直接支付等一系列制度措施相繼出臺。學校處在舊的財務體制與新的財務體制交替時期。人員工資由學校發(fā)放改為財政直接劃轉(zhuǎn)到教師個人賬戶，基本建設工程款改學校支付為國庫直接支付，擇校費、捐資助學款由學校收取使用改為財政收取，教師培訓、學生活動、維修改造資金改按定額撥款為按項目撥款，一系列變革的出發(fā)點都是讓教育系統(tǒng)資金使用更加合理、更加規(guī)范。
由于舊的財政體制和新財政體制正處在交替期，教育系統(tǒng)的財務人員多是由教師轉(zhuǎn)行從事財務工作，財政體制的交替使學校的管理者和財務人員很不適應。第一，預算執(zhí)行過于僵化，學校預算經(jīng)常不到位，有事無錢，或是有錢無事的事情經(jīng)常發(fā)生。第二，項目帶資金，沒有項目就沒有資金，有些學校千方百計拼湊項目，造成不必要的浪費。第三，實行國庫直接支付，增加了建設項目的審批手續(xù)，使建設項目實施起來更加困難。
教育系統(tǒng)內(nèi)部財務管理模式也必須隨著政府對財政資金管理制度的改革而進行相應的改革，建立統(tǒng)一的財務中心是教育系統(tǒng)適應財政體制改革的一種明智選擇。學校后勤管理服務中心設立財務中心，財務中心人員組成必須是業(yè)務能力強、對財政資金使用規(guī)則清楚的人，但是財務中心不能涉及學校的日常開支，學校的日常開支還是應該由學校負責管理，學校仍保留現(xiàn)金會計，主管會計的工作全部收到學校后勤管理服務中心。成立財務中心后實行資金統(tǒng)一收支。財務中心負責整個行政區(qū)域內(nèi)教育系統(tǒng)的所有資金的收支，包括全系統(tǒng)的預算、決算；全系統(tǒng)所有建設項目、所有采購項目的立項、資金申請、資金支付。
實行財務統(tǒng)一收支，必須建立一整套完善的管理制度，關(guān)于預算的編制、項目的確定、項目的執(zhí)行、項目結(jié)算都要有嚴格細致的規(guī)定，所有人、所有事必須照章辦事。
實行財務統(tǒng)一收支，很容易造成財權(quán)過度集中，因此必須建立相應的監(jiān)督考核機制，約束過度集中的權(quán)利，避免權(quán)力的濫用。實行財務統(tǒng)一收支，財權(quán)集中，由少數(shù)人進行管理，在編制年度財政預算時必須保證建立在調(diào)查研究的基礎上，避免不了解情況的胡亂決策。
三、區(qū)域統(tǒng)籌模式的發(fā)展
1.實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌應樹立的觀念
實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”可以說基本上實現(xiàn)了學校后勤管理區(qū)域統(tǒng)籌，同時必須具備三種觀念，區(qū)域統(tǒng)籌模式才能得到更好的應用和發(fā)展。
(1)要樹立法制觀念，實行區(qū)域統(tǒng)籌是根據(jù)國家政治、經(jīng)濟形勢作出的選擇，國家正在一步步地走向法制化，教育工作的方方面面同樣需要遵守法律，依法照章辦事。國家有各種法律規(guī)范雇傭關(guān)系，也有相關(guān)法律管理建筑施工、政府采購，對財政資金的管理法規(guī)更是不勝枚舉，各省市還制定了相應的地方法規(guī)，實行區(qū)域統(tǒng)籌應該以遵守這些法律法規(guī)為前提。實行區(qū)域統(tǒng)籌不是為了規(guī)避這些法律法規(guī)，而是為了更嚴格地遵守這些法律法規(guī)，將國家和地方政府的規(guī)定落實到實際工作中。
(2)要樹立標準化觀念，實行區(qū)域統(tǒng)籌，學校的后勤管理有了政府的影子，體現(xiàn)了政府對教育工作的重視，代表著政府的形象。學校后勤工作相當繁雜，要想管好，少出差錯，進而不出差錯，必須對各項后勤工作提出標準，食堂衛(wèi)生標準、食堂工作人員操作規(guī)范、學校環(huán)境衛(wèi)生標準、學校綠化管理標準、學校財務工作操作規(guī)范等，只有把這些標準制定出來區(qū)域統(tǒng)籌才能在實際工作中推行。
(3)要樹立精細化觀念，實行區(qū)域統(tǒng)籌，學校后勤管理服務中心既是一個管理部門，又是具體工作的操作實體，既要管理面上的工作，又要管理具體的建設工程、設備的采購。學校后勤管理服務中心的工作必須精細，要精細到人員培訓內(nèi)容的選擇、人員錄用考核、人員聘用合同條款、設備采購的技術(shù)指標和財務支出的每一個步驟，從而減少其中的漏洞。
區(qū)域統(tǒng)籌是加強學校后勤管理的需要，是國家政策法律在教育系統(tǒng)的延伸，是當代中國教育系統(tǒng)后勤管理的理性選擇。
2.完善區(qū)域統(tǒng)籌模式需借鑒社會化改革的科研成果和實踐經(jīng)驗
中國高等教育社會化改革已經(jīng)進行了十多年，積累了豐富的科研成果和實踐經(jīng)驗。《廣東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》第九章深化教育體制機制改革指出：“建立新型中小學后勤服務保障體系，推行以政府購買服務的方式，招標引進優(yōu)質(zhì)企業(yè)從事中小學生活服務、校產(chǎn)物業(yè)等經(jīng)營管理，增強統(tǒng)籌力度，加強資源整合，建立集團式、集群式、集約式中小學大后勤服務格局。”廣東省進行了構(gòu)建基礎教育后勤服務保障體系的科學研究，創(chuàng)造了深圳政府花錢買服務的模式，其他省市也進行了學校后勤工作社會化的實驗研究。例如重慶市渝北區(qū)食堂社會化改革模式，巴南區(qū)物流統(tǒng)一配送管理模式；上海市、湖北省高教和普教相結(jié)合為中小學服務模式。許多地區(qū)學校還創(chuàng)造了內(nèi)部承包模式、委托管理模式。區(qū)域統(tǒng)籌模式的完善需要借鑒這些社會化改革的理論、思想和經(jīng)驗，需要在學校后勤改革的實踐中證明并進一步豐富、完善和發(fā)展。
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